Angka yang Tak Pernah Tertulis, Tapi Terlanjur Dipercaya

Oleh Ulul Albab

DI tengah riuh polemik kasus kuota haji 2024, ada angka yang selalu disebut seolah ayat konstitusional, yaitu: 92 persen untuk haji reguler dan 8 persen untuk haji khusus. Angka ini diulang oleh pejabat, dikutip media, bahkan dijadikan dasar penilaian moral dan hukum atas kebijakan. Pertanyaanya: benarkah angka itu tertulis secara eksplisit dalam Undang-Undang (UU) Nomor 8 Tahun 2019 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah?

Jawabannya adalah: tidak.

Dokumen resmi UU Nomor 8 Tahun 2019, yang dapat diakses di basis data peraturan perundang-undangan negara, tidak memuat satu pun pasal yang secara literal menyebut komposisi “92 persen reguler dan 8 persen khusus”. Lalu dari mana angka itu berasal?

Di sinilah peran penafsiran hukum administrasi bekerja. Sejumlah pengamat dan pejabat merujuk Pasal 64 UU Nomor 8 Tahun 2019 sebagai dasar normatif pembagian kuota. Pasal ini berbicara tentang pengelolaan kuota haji Indonesia, pembagian antara haji reguler dan haji khusus, serta kewenangan negara dalam mengaturnya. Dari norma inilah kemudian lahir praktik administratif yang menafsirkan komposisi ideal kuota dasar sebagai 92 persen reguler dan 8 persen khusus.

Artinya, angka tersebut bukan teks hukum yang eksplisit, tapi hasil tafsir normatif dan praktik kebijakan yang kemudian diterima luas. Ia menjadi semacam living norm, hidup dalam praktik birokrasi dan wacana publik, meski tidak pernah dituliskan secara terang dalam pasal.

Praktik ini kemudian diperkuat oleh pernyataan pejabat teknis. Direktur Jenderal Penyelenggaraan Haji dan Umrah, misalnya, beberapa kali dalam beberapa kesempatan menyatakan bahwa kuota haji nasional terdiri dari 92 persen reguler dan 8 persen khusus sesuai dengan UU Nomor 8 Tahun 2019. Pernyataan semacam ini memperkuat keyakinan publik bahwa komposisi tersebut adalah “perintah undang-undang”, meskipun sejatinya ia hanyalah pedoman administratif hasil penafsiran.

Menariknya, ketika UU Penyelenggaraan Haji dan Umrah direvisi pada tahun 2025, yang kemudian melahirkan UU Nomor 14 Tahun 2025, pemerintah dan DPR justru secara sadar menegaskan kembali komposisi 92 persen dan 8 persen itu.

Penegasan ini menunjukkan dua hal penting. Pertama, negara menyadari bahwa norma tersebut selama ini hidup dalam praktik meski tidak eksplisit tertulis. Kedua, pembuat undang-undang merasa perlu memperjelasnya agar tidak terus menjadi sumber tafsir yang saling bertabrakan.

Namun bahkan dalam revisi tersebut, penegasan itu tetap diposisikan sebagai komposisi kuota dasar, bukan sebagai larangan mutlak atas pengaturan kuota tambahan. Ini penting dicatat, sebab salah satu kritik Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) justru menyasar area abu-abu itu, yaitu: ketiadaan pengaturan rinci mengenai kuota tambahan dan ketiadaan aturan turunan seperti Peraturan Menteri Agama yang secara spesifik mengatur mekanismenya.

Di sinilah persoalan hukum administrasi menjadi relevan. Ketika undang-undang tidak mengatur secara rinci, negara bekerja melalui diskresi. Diskresi bukan pelanggaran hukum; ia justru instrumen legal untuk menjembatani norma umum dengan realitas lapangan. Masalah muncul ketika diskresi dibaca secara retrospektif dengan kacamata pidana, tanpa terlebih dahulu memastikan apakah norma dasarnya memang dilanggar secara eksplisit.

Maka penting bagi publik untuk membedakan tiga hal, yaitu: (1). Teks undang-undang, (2). Penafsiran normatif, dan (3). Praktik administratif. Ketiganya saling terkait, tetapi tidak identik. Menyamakan ketiganya secara serampangan berisiko melahirkan penghakiman premature, baik terhadap kebijakan maupun terhadap institusi penegak hukum.

Dengan demikian, maka polemik kuota haji mengajarkan satu pelajaran klasik dalam negara hukum: bahwa tidak semua yang diyakini publik pernah benar-benar tertulis dalam pasal. Sebagian hidup karena ditafsirkan, diulang, dan dipraktikkan. Justru di situlah tugas negara, dan masyarakat, untuk terus menjaga kejernihan antara hukum yang tertulis dan kebijakan yang dijalankan.

Semoga tulisan singkat ini dapat menyudahi polemik tentang kasus kuota haji tambahan tahun 2024 yang saat ini masih ditangani KPK. Bahwa memang angka utu tidak tertulis dalam teks Undang-Undang. (*)

~Ulul Albab, Ketua Bidang Penelitian dan Pengembangan DPP AMPHURI