Oleh: Ulul Albab–

ADA satu hal yang sering dilupakan ketika pemerintah merumuskan kebijakan: bahwa mereka yang paling memahami persoalan di lapangan belum tentu mereka yang duduk di ruang perumus kebijakan. Sebaliknya, mereka yang memiliki kewenangan membuat keputusan belum tentu memahami seluruh konsekuensi dari keputusan yang akan diambilnya.

Di sinilah pentingnya mendengar.

Sebuah kebijakan mungkin lahir dari niat baik. Tujuannya bisa sangat mulia. Bahkan, secara administratif dan normatif, gagasannya terlihat masuk akal. Tetapi kebijakan yang baik tidak cukup dinilai dari niat pembuatnya. Tetapi harus diuji berdasarkan kenyataan yang akan dihadapinya ketika diterapkan.

Persoalan inilah yang perlu diperhatikan Kementerian Haji dan Umrah (Kemenhaj) dalam rencana pengaturan mekanisme pengelolaan dana perjalanan ibadah umrah melalui rekening penampungan, khususnya wacana pencairan dana dengan komposisi 75 persen setelah keberangkatan dan 25 persen setelah jamaah kembali.

Kita tentu memahami bahwa pemerintah mempunyai tanggung jawab melindungi jamaah. Dana yang diserahkan masyarakat kepada Penyelenggara Perjalanan Ibadah Umrah (PPIU) bukan dana yang boleh diperlakukan tanpa pertanggungjawaban. Kasus penelantaran jamaah, kegagalan pemberangkatan, penyalahgunaan dana, dan berbagai persoalan pelayanan harus menjadi perhatian serius negara.

Tidak ada alasan apapun untuk menolak pengawasan. Tidak juga boleh ada pembenaran sedikitpun bagi PPIU yang menyalahgunakan kepercayaan jamaah. Tetapi, pertanyaannya adalah: apakah mekanisme pengaturan yang sedang dipertimbangkan pemerintah sudah benar-benar memperhitungkan bagaimana industri umrah bekerja?

Melindungi jamaah memang kewajiban negara. Namun, memastikan perusahaan penyelenggara mampu menjalankan pelayanan juga merupakan bagian dari perlindungan jamaah itu sendiri.

Kebijakan Harus Bertemu Kenyataan Operasional

Dalam bisnis perjalanan umrah, uang yang diterima dari jamaah bukan sekedar angka yang tercatat dalam rekening perusahaan. Dana tersebut memiliki rangkaian kewajiban yang harus dipenuhi berdasarkan jadwal dan kontrak pelayanan.

PPIU harus memesan dan membayar tiket pesawat, hotel, visa, transportasi, konsumsi, serta berbagai layanan pendukung di Arab Saudi. Sebagian pembayaran bahkan harus dilakukan jauh sebelum tanggal keberangkatan. Ada uang muka yang harus dibayarkan, ada pelunasan yang mempunyai tenggat waktu, dan ada kontrak dengan vendor yang tidak selalu dapat menunggu sampai jamaah benar-benar berangkat.

Di sinilah persoalan mekanisme 75–25 perlu diuji secara serius.

Jika dana baru dapat dicairkan setelah keberangkatan, bagaimana PPIU membayar tiket dan hotel yang harus dilunasi sebelumnya? Jika pembayaran kepada vendor dapat dilakukan langsung dari rekening penampungan, bagaimana prosedurnya? Siapa yang memverifikasi tagihan? Berapa lama proses persetujuannya? Bagaimana jika pembayaran kepada mitra di Arab Saudi harus dilakukan segera?

Pertanyaan-pertanyaan itu bukan upaya mencari alasan untuk menghindari pengawasan. Tetapi itu adalah pertanyaan operasional yang harus dijawab sebelum kebijakan ditetapkan.

Jangan sampai pemerintah berhasil membangun sistem pengamanan dana, tetapi pada saat yang sama menciptakan hambatan baru bagi perusahaan untuk membayar layanan yang justru diperlukan jamaah.

Kita juga perlu melihat bahwa PPIU bukan kelompok perusahaan dengan kemampuan keuangan yang seragam. Perusahaan besar mungkin memiliki cadangan modal, fasilitas kredit, dan hubungan kontraktual yang lebih kuat dengan maskapai serta hotel. Tetapi perusahaan kecil dan menengah belum tentu mempunyai kemampuan yang sama.

Jika mekanisme baru memaksa PPIU menyediakan modal kerja tambahan karena dana jamaah tidak dapat digunakan untuk membayar kewajiban pelayanan, perusahaan kecil berpotensi menghadapi tekanan likuiditas yang jauh lebih berat.

Pada gilirannya, persoalan tersebut bisa merembet kepada harga paket, kemampuan perusahaan menerima jamaah, ketepatan pembayaran vendor, bahkan kepastian keberangkatan.

Kebijakan yang tidak memperhitungkan perbedaan kapasitas pelaku usaha, pasti akan berisiko menciptakan ketidakadilan struktural dalam industri. Dan ini tidak boleh terjadi di negeri yang konstitusinya menjamin perlindungan warga negaranya untuk bisa membuka usaha mandiri dalam membangun kesejahteraan masing-masing.

Kebijakan Publik Bukan Produk Pikiran Sepihak

Di sinilah kita perlu mengingat kembali prinsip dasar ilmu administrasi publik dan public policy. Kebijakan publik bukan sekedar keputusan pejabat yang mempunyai kewenangan. Tetapi merupakan proses sistematis untuk mengidentifikasi masalah, merumuskan tujuan, mengumpulkan bukti, mempertimbangkan berbagai alternatif, menguji konsekuensi, melibatkan pemangku kepentingan, kemudian menentukan pilihan kebijakan yang paling dapat dipertanggungjawabkan.

Dalam literatur kebijakan publik, William N. Dunn melalui Public Policy Analysis: An Integrated Approach menjelaskan pentingnya analisis masalah, peramalan konsekuensi, evaluasi alternatif, dan rekomendasi kebijakan. Sementara itu, Eugene Bardach dan Eric M. Patashnik dalam A Practical Guide for Policy Analysis mengajarkan bahwa kebijakan perlu dibangun melalui identifikasi masalah yang tepat, penyusunan alternatif, penetapan kriteria, analisis konsekuensi, dan pengujian kelayakan.

Pelajaran mendasarnya adalah: jangan pernah menetapkan solusi (kebijakan) sebelum memahami masalah secara utuh.

Pemerintah perlu menjawab terlebih dahulu: persoalan apa yang sebenarnya hendak diselesaikan melalui mekanisme 75–25? Apakah penyebab kegagalan pelayanan selama ini adalah lemahnya pemisahan rekening, penyalahgunaan dana, buruknya pengawasan, ketidakmampuan keuangan PPIU, atau kombinasi beberapa faktor?

Sebab, masalah yang berbeda membutuhkan instrumen penyelesaian yang berbeda pula.

Jika persoalannya adalah penyalahgunaan dana, penguatan audit dan pengawasan transaksi mungkin lebih tepat. Jika persoalannya adalah kegagalan pembayaran vendor, maka berarti diperlukan mekanisme pembayaran yang transparan dan terverifikasi. Jika persoalannya adalah ketidakmampuan finansial PPIU, maka pemerintah perlu memperkuat persyaratan kesehatan keuangan dan pengawasan berbasis risiko. Tidak semua persoalan harus diselesaikan dengan membatasi pencairan dana berdasarkan tanggal keberangkatan dan kepulangan.

Partisipasi Bukan Formalitas, Melainkan Prinsip Tata Kelola

Dalam teori good governance, pemerintahan yang baik tidak hanya ditandai oleh kemampuan membuat keputusan, tetapi juga oleh keterbukaan, akuntabilitas, partisipasi, responsivitas, dan efektivitas. Pemerintah bukan satu-satunya pemilik pengetahuan mengenai persoalan publik. Asosiasi usaha, pelaku industri, akademisi, masyarakat pengguna layanan, dan lembaga keuangan mempunyai informasi serta pengalaman yang berbeda. Jika seluruh pengetahuan itu dipertemukan, maka kualitas kebijakan berpeluang menjadi lebih baik.

Indonesia bahkan telah memberikan landasan hukum yang jelas mengenai pentingnya partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022, yang mengubah UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, memperkuat prinsip meaningful participation atau partisipasi masyarakat yang bermakna.

Pasal 96 memberikan hak kepada masyarakat untuk menyampaikan masukan secara lisan maupun tertulis pada setiap tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan. Masyarakat yang dimaksud mencakup orang atau kelompok yang terdampak langsung dan/atau mempunyai kepentingan terhadap materi peraturan.

Lebih penting lagi, partisipasi tidak berhenti pada kesempatan berbicara.

Dalam prinsip meaningful participation yang dijelaskan Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020, terdapat tiga hak mendasar: right to be heard, hak untuk didengar; right to be considered, hak agar pendapat dipertimbangkan; dan right to be explained, hak memperoleh penjelasan atas pendapat yang disampaikan.

Ketiganya mengandung pesan yang sangat jelas.

Mengundang asosiasi dalam sebuah pertemuan belum tentu berarti pemerintah telah menjalankan partisipasi bermakna. Mengumpulkan pendapat tanpa mempertimbangkannya juga belum memenuhi substansi partisipasi. Bahkan, mendengar keberatan para pemangku kepentingan tanpa memberikan penjelasan mengapa usulan mereka diterima atau ditolak, merupakan praktik konsultasi yang tidak memadai.

Tentu, penerapan kewajiban formal Pasal 96 harus disesuaikan dengan jenis instrumen hukum yang sedang disusun. Jika rancangan tersebut merupakan peraturan perundang-undangan, ketentuan pembentukannya harus diperiksa secara langsung. Namun, prinsip partisipasi, transparansi, dan akuntabilitas tetap menjadi ukuran penting bagi tata kelola pemerintahan yang baik.

Belajar dari Regulatory Impact Assessment

Dalam praktik internasional, terdapat instrumen yang dikenal sebagai Regulatory Impact Assessment (RIA), atau analisis dampak regulasi. OECD menempatkan RIA sebagai bagian penting dari kebijakan regulasi yang berbasis bukti. Prosesnya dimulai sejak awal perumusan, bukan setelah rancangan kebijakan selesai.

Ada beberapa tahapan penting yang tak boleh dikesampingkan, yaitu: mendefinisikan masalah, menetapkan tujuan, mengidentifikasi alternatif, menghitung manfaat dan biaya, melibatkan pemangku kepentingan, memilih alternatif yang paling tepat, serta menyiapkan mekanisme pemantauan dan evaluasi.

Artinya, pemerintah tidak boleh hanya bertanya apakah suatu kebijakan dapat dilaksanakan secara administratif. Pemerintah juga harus bertanya: berapa biaya yang ditimbulkannya? Siapa yang menanggung biaya tersebut? Siapa yang memperoleh manfaat? Kelompok mana yang paling rentan terdampak? Adakah alternatif yang menghasilkan perlindungan sama dengan beban yang lebih kecil?

Dalam konteks PPIU, RIA semestinya menguji dampak mekanisme 75–25 terhadap perusahaan besar, menengah, dan kecil. Simulasi arus kas harus dilakukan dengan data nyata. Jadwal pembayaran tiket dan hotel harus diperiksa. Kemampuan bank memproses pembayaran langsung kepada vendor juga harus diuji. Jangan sampai sebuah kebijakan dinyatakan layak hanya karena tampak tertib di atas kertas.

Negara Tidak Boleh Mengabaikan Pengetahuan dari Lapangan

Ada satu perspektif lain yang juga penting, yaitu teori co-production dalam tata kelola pelayanan publik. Gagasan ini antara lain dikembangkan dalam tradisi pemikiran Elinor Ostrom dan literatur tata kelola pelayanan publik. Intinya, keberhasilan pelayanan tidak hanya ditentukan oleh pemerintah atau penyedia layanan secara terpisah. Tetapi membutuhkan keterlibatan dan kontribusi berbagai pihak yang mempunyai pengetahuan, sumber daya, serta tanggung jawab berbeda.

Dalam penyelenggaraan umrah, pemerintah berperan sebagai regulator dan pengawas. PPIU menjadi penyelenggara layanan. Maskapai, hotel, penyedia transportasi, dan mitra di Arab Saudi menjadi bagian dari rantai pelayanan. Jamaah adalah penerima manfaat sekaligus pihak yang haknya harus dilindungi.

Masing-masing mempunyai informasi yang tidak sepenuhnya dimiliki pihak lain.

Karena itu, merumuskan tata kelola dana umrah tanpa melibatkan pengalaman operasional PPIU dan penyedia layanan sama saja dengan merancang sistem pelayanan tanpa memahami bagaimana pelayanan itu diproduksi. Negara boleh menetapkan standar. Negara wajib mengawasi. Tetapi standar yang baik harus lahir dari pertemuan antara tujuan perlindungan publik dan kenyataan operasional.

Yang Dibutuhkan Bukan Pembatalan Pengawasan, Tetapi Perbaikan Desain Kebijakan

AMPHURI dan asosiasi PPIU lainnya tentu mempunyai tanggung jawab untuk menyampaikan keberatan secara konstruktif. Tetapi juga jangan hanya berhenti pada penolakan mekanisme 75–25. Mereka perlu menawarkan sistem yang lebih baik, misalnya: rekening penampungan tetap dipertahankan, dana jamaah tetap terpisah dari rekening operasional nonumrah, tetapi pembayaran kepada maskapai, hotel, dan vendor dapat dilakukan berdasarkan kontrak, tagihan, serta bukti kewajiban yang sah. Pencairan dapat dilakukan berdasarkan tahapan pelayanan (milestone-based payment), dengan verifikasi transaksi, rekonsiliasi, audit, dan pengawasan digital. Dana yang belum memiliki kewajiban pembayaran tetap terlindungi. PPIU yang berisiko tinggi dapat dikenai pengawasan lebih ketat.

Model seperti ini perlu diuji melalui proyek percontohan yang melibatkan PPIU dari berbagai skala, perbankan, asosiasi, dan perwakilan jamaah. Dengan demikian, pemerintah tidak hanya memperoleh masukan berupa keberatan, tetapi juga memperoleh rancangan solusi yang dapat diuji dan dipertanggungjawabkan.

Mendengar Sebelum Memutuskan

Jadi, persoalan ini bukan semata-mata tentang rekening penampungan, angka 75 persen, atau 25 persen. Tetapi ini adalah ujian mengenai bagaimana pemerintah memahami makna kewenangan. Kewenangan bukanlah kebebasan untuk memutuskan segala sesuatu dari balik meja. Kewenangan adalah amanah untuk mengambil keputusan berdasarkan pengetahuan yang cukup, pertimbangan yang adil, proses yang terbuka, dan tanggung jawab terhadap akibatnya.

Pemerintah perlu menyadari bahwa pihak yang akan menanggung konsekuensi kebijakan bukan hanya mereka yang duduk di ruang rapat kementerian. Ada ribuan PPIU dengan karakteristik usaha yang berbeda, ada maskapai dan hotel yang harus dibayar, ada mitra pelayanan di Arab Saudi, dan yang paling utama, ada jamaah yang menabung serta mempercayakan uangnya untuk menunaikan ibadah.

Karena itu, sebelum sebuah kebijakan ditetapkan, berikan kesempatan kepada semua pihak yang terdampak untuk membaca rancangan, menguji asumsi, menyampaikan data, mengajukan alternatif, dan memperoleh penjelasan.

Jangan jadikan konsultasi publik sekedar acara untuk memenuhi daftar hadir. Jangan pula menjadikan keputusan yang sudah hampir final sebagai bahan sosialisasi yang seolah-olah masih terbuka terhadap perubahan. Mengapa? Karena, mendengar setelah keputusan praktis tidak lagi dapat diubah bukanlah partisipasi yang bermakna.

Negara harus mampu membuat aturan berdasarkan pengetahuan, partisipasi, dan pertimbangan yang matang.

Melindungi jamaah adalah tujuan yang tidak boleh ditawar. Tetapi cara mencapainya harus benar. Jangan sampai atas nama perlindungan, negara justru menciptakan beban baru bagi mereka yang selama ini menjalankan pelayanan. Kebijakan publik yang baik tidak lahir dari keinginan satu pihak untuk mengatur pihak lain. Tetapi lahir dari proses mempertemukan kewenangan, pengetahuan, kepentingan yang sah, dan tanggung jawab bersama.

Sebelum mengatur, dengarkanlah. Sebelum memutuskan, ujilah. Sebelum menetapkan, pertimbangkanlah akibatnya. Itulah etika pemerintahan yang baik. Dan itulah pula cara negara menjaga kepercayaan masyarakat.

~Ulul Albab, Ketua Bidang Penelitian dan Pengembangan (Litbang) DPP AMPHURI

Referensi:

1. UU Nomor 13 Tahun 2022, khususnya Pasal 96 tentang partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
2. Putusan MK Nomor 91/PUU-XVIII/2020, mengenai prinsip partisipasi bermakna: hak didengar, dipertimbangkan, dan memperoleh penjelasan.
3. OECD, Regulatory Impact Assessment, tentang analisis masalah, alternatif kebijakan, biaya-manfaat, konsultasi pemangku kepentingan, dan evaluasi.
4. PP Nomor 38 Tahun 2021, sebagai dasar hukum rekening penampungan BPIU.
5. Purnomo Sucipto, Sekretariat Kabinet RI, Apa yang Perlu Diketahui untuk Membuat Peraturan Perundang-undangan?, mengenai naskah akademik, RIA, dan analisis biaya-manfaat.
6. Dunn, William N., Public Policy Analysis: An Integrated Approach.
7. Bardach, Eugene & Eric M. Patashnik, A Practical Guide for Policy Analysis.
8. Osborne dan Strokosch, literatur co-production dalam tata kelola pelayanan publik.